三区是指(科学划定“三区三线”

主讲人:李宏伟唐芳林王建平(分别为中央党校社会生态文明教研室生态文明建设教研室主任，国家林业和草原局昆明勘测设计院院长、教授级高级工程师，河南省有色金属地矿局局长、党组书记)

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国家土地/这对实现土地的合理规划和利用空以及正确处理自然资源保护与开发的关系具有重要意义。其中，科学划定“三区三线”，将生产、生活、生态划分为“三生”空是协调自然资源科学保护和合理利用的基础性工作。

2018年6月4日，北京市房山区梅岭生态修复管理区工作人员正在对废弃矿山进行生态修复。新华社

察尔汗盐湖位于青海省，矿产资源丰富，是中国钾肥生产基地。近年来，察尔汗盐湖加强生态保护，绿色发展，旅游价值日益明显。新华社

1.“三区三线”规划是建立在保护一切因素的基础上的。

“三区”是指城市、农业和生态区空。其中，城镇空房是指以城镇居民生产生活为主要功能的土地空房，包括城镇建筑空房、工矿建筑空房和部分乡镇政府开发建设空房。农业空是指以农业生产和农村居民生活为主要功能，承担农产品生产和农村生活功能的土地空，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地和村庄等农村生活用地。生态空带是指具有自然属性的土地空带，主要提供生态服务或产品，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、沙漠等。“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城市发展边界。

“三区”突出主导功能划分，“三线”重点突出边界刚性管控。新的“三带三线”规划要服务于全区各类用途的管控，管控的核心要从耕地资源的单一要素保护向山、水、林、田、湖、草的全要素保护转变。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“构建以空部门间治理和空部门间结构优化为主要内容，在全国范围内统一互联、分级管理的空部门间规划体系”。党的十九大明确提出“划定生态保护红线、永久基本农田和城市发展边界”，“加强生态系统保护”。可见，科学划分生产、生活、生态三个空房间，合理界定建设用地、农用地、生态用地，体现了生产空房间集约高效、生活空房间优美宜居、生态空房间风景优美的美好愿景，是中华民族可持续发展的保障。

2.“三区三线”划分存在突出问题

自然保护区划界不合理是一个突出现象，是当前“三区三线”生态空划界面临的重大问题。中国地广人稀，生物多样性丰富的地区往往是有人居住的地区。过去，在划定自然保护区的范围和界限时，往往以抢救性保护为特征。基础工作有时不够细致，甚至有贪图完美的倾向。地图上划定的一些自然保护区实际上并不符合当地实际。农田、工厂、矿山、村庄甚至城镇等生产生活区被纳入空，导致保护管理困难。随着执法力度的加大，这个问题越来越突出。

资源开发利用不合理也是当前“三区三线”面临的突出问题。保护优美的生态环境，合理开发利用自然资源，建设城镇乡村，最终目的是为了让人类生活更美好。在保护生态环境的同时，合理开发和利用自然资源是经济和社会发展的一项重要活动。然而，在过去很长一段时间里，我国在为经济社会发展提供重要资源保障的同时，矿产资源开发利用广泛，资源浪费、环境破坏等问题也较为突出。一方面，随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，作为“工业粮食”的矿产资源总需求仍将居高不下，部分战略性矿产稀缺程度将上升到新高度；另一方面，随着生态环境保护的加强，大量生态功能区和各类保护区的建立，矿产资源开发的容纳量空越来越小。在“三区三线”的划定中，不合理的划定会大大降低规划的科学性，带来新的问题。比如有的地方，煤矿、水电站全线关停，影响了能源供应，人们开始上山砍柴，对生态保护产生了负面影响。

此外，部门分区的做法也亟待改变。传统的“三区三线”划分以单一部门为主，缺乏整体规划。此前，城市发展边界由规划国土部门划定，永久基本农田保护红线由国土部门划定，生态保护红线由环保部门划定。而且在“三区三线”划分中，突出以耕地资源保护为核心，空之间的控制体现在将农用地严格控制为建设用地，而忽略了生态环境保护。2018年，我国新的机构改革方案将主体功能区规划、城乡规划管理等职能进行整合，自然资源部负责建立空跨规划体系，履行全部土地空跨用途管控职责，突出生态环境保护，为建立空跨规划体系、推进“多规合一”奠定基础

3.实现发展与保护的共赢。

科学划定“三区三线”，既要科学划定边界，合理确定自然保护区范围，又要优化矿业开发布局空，妥善处理矿产资源开发近期目标与远期目标的关系，为开发与保护的共赢奠定良好基础。

自然保护区是最重要的生态空房间之一。清理、规范、优化、整合各类自然保护区，解决重叠等历史问题。，建设以国家公园为主体的自然保护区体系是国家空规划的重要内容。目前，我国已在12个省份开展国家公园体系试点，国家公园设立标准、空布局规划等基础工作也在开展。在取得突破性进展的同时，在试点过程中也发现了不少问题，包括:保护与发展矛盾突出，生产、生活、生态重叠空，原自然保护区遗留问题较多。笔者认为，合理界定自然保护区范围，需要摸清自然保护区底数，科学布局生产、生活、生态空空间，组织编制自然保护区国家发展规划，在统一的国土/[k0/]空间规划指导下，明确国家公园和自然保护区的发展目标和空。一方面，通过整合、归并、调整、优化，结合生态保护红线划定，做好自然保护地勘界线标准的制定；另一方面，要加强自然保护区建设，分类有序解决历史遗留问题，创新自然资源利用制度，探索全民共享机制，建立监测体系，加强评估检查，严格执法监督。

我国有10多万座矿山，规模小、分布散，进一步放大了矿产资源开发对自然环境的破坏。近年来，主体功能区规划、矿产资源开发规划以及生态功能区和各类保护区的设立，对优化矿业布局空发挥了重要作用。笔者建议，科学规划“三区三线”还应处理好矿产资源开发的近期和远期目标关系——近期必须开发的，可合理避开生态保护红线；长期开发的，可考虑纳入保护红线，条件允许时实施绿色勘探、开发利用。同时空之间实行交错开发，地表主要保护生态，地下开发利用矿产资源。从目前我国矿业科技发展水平来看，矿产开发向深部延伸并不完全是技术问题，应加强政策引导，支持企业向深部发展。国家战略性矿产资源开发规划由国家制定，省级政府开发规划由省级制定，一般矿产资源开发规划由市县政府制定，并依法严格执行。